区域联防联控实现重大突破创新

王金南与环保部环境规划院大气环境部主任雷宇等专家最近就《大气污染防治行动计划》(下称“大气十条”)的实施历程和经验进行了总结。

他们认为，我国在“大气十条”的实施过程中，通过推动制度创新、技术创新、管理创新，已经建立起了适合中国国情的20个字空气质量改善模式，即凝聚合力、调整结构、突破重点、健全法治、精细管理。

“‘大气十条’制定的对策措施发挥实效，其关键在于贯彻落实‘蓝天保卫战’的党政同责。”王金南介绍，“大气十条”发布之初，国务院与地方政府签订目标责任书，开展实施情况年度考核;各省(区、市)结合实际制定“大气十条”实施方案，将目标任务层层分解落实至基层政府。有关部门分工负责、密切配合、统一行动，出台了“大气十条”实施必备的20余项配套政策，包括超低排放电价等价格补贴政策，提高排污费征收标准、征收VOCs排污费等税费政策，成品油升级、强化煤炭质量管理等能源政策。

2013-2017年期间，中央财政累计安排475.9亿元专项资金和100多亿元中央预算内投资，重点支持黄标车淘汰、散煤替代以及北方12个试点城市冬季清洁取暖等重点工作，省、市、县也实施了大气污染防治资金三级配套。

王金南介绍，“大气十条”实施后，建立京津冀及周边地区和长三角、珠三角区域大气污染防治协作机制，定期召开协作机制会，探索区域统一规划、标准、监测、治理、执法和应急等，协同推进重污染天气应对等重点任务。由于在区域联防联控上实现重大突破创新，减轻了区域污染传输影响，实现重点区域空气质量的整体改善。

2013-2017年我国重点区域和重点城市PM2.5年均浓度改善情况

2013-2017年我国重点区域和重点城市优良天数比例增加情况

2013-2017年我国重点区域和重点城市重污染天数比例下降情况

2017年，京津冀区域PM2.5年均浓度下降尤为明显，其下降比例为74个城市平均水平的1.14倍。摄影/章轲

王金南等专家认为，在大气污染防治过程中，督察(查)发挥了重要作用。在河北省试点的基础上，完成了全国31省市区的中央环保督察，在京津冀及周边地区试点设立跨地区大气环境管理机构;从4月起，抽调全国5600名环境执法人员，对“2+26”城市开展为期一年的强化督查，9月派出直属单位赴各区县开展日常驻点巡查，全面核实环境问题整改落实情况。

“治理大气污染重在改变生产方式和生活方式。”王金南介绍，“大气十条”在推动形成绿色发展方式和生活方式、构建大气污染源头防控体系方面进行了积极尝试。

2013-2016年，我国累计淘汰落后炼钢炼铁产能1亿吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃1.1亿重量箱、电解铝130多万吨。与此同时，各地铁腕整治“散乱污”工业企业，对京津冀大气污染传输通道“2+26”城市(以下简称“2+26”城市)内相关企业开展拉网式排查，排查出主要涉气“散乱污”企业6.2万家、燃煤小锅炉5.5万台，对发现的问题企业，及时清理整顿。

2013-2016年，全国单位GDP能耗累计降低约14.4%，累计节能约8.5亿吨标准煤。全国煤炭消费总量一改10年间翻一番的快速增长态势，从2013年后开始下降，从2013年的42亿吨下降至2016年的38亿吨，煤炭占一次能源消费的比重相应由67.4%下降至62%。与此同时，水电、风电、核电、太阳能等清洁能源供应不断增加，占一次能源比重从2013年的15.5%提高到2016年的19.7%，相当于减少煤炭燃用2.4亿吨，减排二氧化碳5亿吨，为改善空气质量、应对全球气候变化做出突出贡献。

统计数据显示，2017年，以“2+26”城市冬季清洁取暖为切入点，我国能源结构调整优化进程进一步加快。截止到2017年底，“2+26”城市共完成474万户“煤改气”和“煤改电”(简称“双替代”)。京津冀地区清洁取暖工作取得成效最为显著，共完成“双替代”任务324万户，占68%，约减少散煤消费800万吨左右，分别减少SO2、NOx、PM10、PM2.5等污染物排放量5.95万吨、1.23万吨、10.92万吨和8.74万吨。根据测算模拟发现，“双替代”可使京津冀区域PM2.5年均浓度至少下降2.3微克/立方米。

全流程精细化管理得到推广

“集中力量在重点领域、重点行业推进重大减排工程项目建设，是我国大气污染防治的另一鲜明特点。”王金南介绍，自2005年我国针对主要大气污染物排放实施总量控制以来，即开始大规模在全国推进减排工程建设。

到目前为止，我国已建成全球最大的清洁高效煤电体系，燃煤脱硫机组装机容量即占到煤电总装机总量的99%以上、脱硝机组装机容量占火电总装机的92%以上。

2015年以来，我国开始大规模推进煤电机组超低排放改造，改造后燃煤电厂的SO2、NOx和烟尘排放限值分别比国家排放标准降低83%、50%和67%，达到天然气电厂排放水平。目前全国超过半数的燃煤机组已完成超低排放的改造，京津冀区域已完成全部燃煤机组的超低排放改造。

1月17日上午，广州华润热电有限公司总经理韦丹(左2)向记者介绍燃煤机组的实时排放情况。摄影/章轲

“大气十条”还打响了针对移动源和面源的治理攻坚战。2014-2016年累计淘汰淘汰黄标车和老旧车1713万辆;推广应用新能源车辆，实施免征新能源汽车车辆购置税政策，2016年共生产51.7万辆新能源车，同比增长51.7%;实施国五机动车排放标准和清洁油品标准，发布国六车用油品标准和轻型汽车排放标准。

我国还开展了船舶与港口污染控制，自2017年4月底起，天津港不再接收公路运输煤炭。基本完成加油站、储油库、油罐车油气回收治理，还淘汰了城市建成区10蒸吨以下小锅炉20余万台。

王金南说，将法治建设作为推进“大气十条”贯彻落实的着力点和突破口、让环境法治为大气污染防治工作保驾护航，是“大气十条”成功实施的重要经验之一。

统计数据显示，2015年以来，公安机关严厉打击大气污染防治领域犯罪行为。各级环保部门下达行政处罚决定22.1万余份，罚款108.9亿元;2016年实施查封扣押、停产限产、按日连续处罚案件同比分别增长138%、83%和42%。

上述专家们认为，“大气十条”实施以来，“问题诊断-来源解析-对策制定-科学评估”的全流程精细化管理得到推广，针对重点地区、重点污染源、重点污染时段实施精确打击，保障“大气十条”空气质量改善效果。

截至目前，我国已建成国家环境空气质量监测网，1436个国控监测站点全部具备PM2.5等六项指标监测能力，覆盖全国338个地级及以上城市;各地建设省控、市控监测点位3500多个，实时提供环境空气质量监测信息。

我国还建立了涵盖“预测预报-决策会商-预警发布-应急响应-跟踪评估-预案修订”的重污染天气应对技术体系，形成了覆盖区域、省、市三级空气重污染监测预警能力，实现空气质量指数(AQI)3天精准预报和7天潜势分析。

王金南说，与以往五年大气污染防治行动计划和规划相比，“大气十条”的实施更加重视科学技术的力量。他举例说，针对京津冀及周边地区传输通道城市，2017年启动了大气重污染成因与治理研究攻关专项，组织1500多名专家参与攻关，在排放现状评估、来源解析、健康影响等28个方向开展专题研究，环保部还组织专家组分别赴“2+26”城市开展“一市一策”跟踪研究，支撑了京津冀及周边大气污染防治的科学决策和精准施策。

构建空气质量持续改善长效机制

王金南对记者表示，从目前来看，改善空气环境质量仍任重道远。2017年，全国338个地级及以上城市中仅92个城市达标。他说，“大气十条”是在特殊的历史背景下制定和出台，对中长期的全国空气环境质量改善没有作出要求，而“蓝天保卫战”是一个持久而艰巨的任务。

为此，上述专家们建议在完成“大气十条”终期评估的基础上，加快完善和修订国家空气环境质量标准，设立两个阶段的空气质量标准，鼓励达到国家空气质量标准的地方持续改善空气质量。争取2018年出台《国家中长期清洁空气行动纲要》和《大气污染防治二期行动计划》。 王金南解释说，前者主要明确全国实现国家空气环境质量标准的路线图，特别是针对重点区域和338个地市州明确空气质量达标时间，而且规定所有城市最迟在2030年达到国家空气质量标准;后者主要明确实现“十三五”生态环境保护规划中规定的全国空气质量改善目标的作战图，特别是针对京津冀及周边地区的空气质量改善制定“施工图”。

2017年2月19日上午，环境保护部2017年第一季度空气质量专项督查第13督查组在山东省济南市华能黄台电厂检查。摄影/章轲

“还要全面构建空气质量持续改善的长效机制。”王金南说，“大气十条”在理顺空气质量管理机制上做出有益探索。但无论是全国“目标责任书+年度考核”的方式，还是京津冀区域秋冬季攻坚采取“强化督查+巡查+专项督查+量化问责”等的方式都是“自上而下”的，存在着不同地区压力传导不均衡的问题，部分地区大气污染防治的压力未能逐级传导至基层，导致在“大气十条”实施期间还有一些城市PM2.5、PM10浓度不降反升。

为此，专家们建议未来应针对空气质量管理的基本单元城市建立空气质量改善的长效机制，要求未达标城市政府组织编制空气质量限期达标规划，明确空气质量达标期限、路线图和重点任务，并向社会公开。

上述专家们还建议，将加快形成源头防控体系摆在更加突出的位置。“要破解空气质量持续改善的瓶颈，必须将污染防治的重心前移，加快形成有利于大气环境保护的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。”王金南说，在产业布局调整方面，基于“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”约束，应落实主体功能区定位要求，制定严格的行业准入条件，推进产业布局的优化。

在能源结构调整方面，专家们建议以北方地区清洁供暖为切入点，加快推进能源结构调整优化;加大天然气和电力供给保障力度，增加的天然气主要用于散煤的替代，重点区域完成散煤清零攻坚行动，在能源结构调整上率先实现突破;对实施煤改气、煤改电的居民，要在气源、电源及价格上予以保障，确保供得上、用得起。还要通过出台价格、税收、补贴等经济政策，培育公众形成低碳、节俭的生活方式。

专家们建议，将“问题诊断-来源解析-对策制定-科学评估”的模式加以固化，并向其他非重点地区推广，提升全国大气环境管理的精细化水平。力争区域、省、市三级重污染天气预测预报体系全覆盖，实现7至10天的区域空气质量预报能力。